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水上无线电的管理机构及其职权——兼谈《水上无线电管理规定(征求意见稿)》之完善

【字体: 2021年08月04日 17:06 来源:CAICT无线电研究中心 作者:梁平

近日,交通运输部发布《水上无线电管理规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见,进一步保障交通行业水上无线电业务有序开展,维护水上无线电通信秩序。意见反馈截止时间为2021年8月14日。笔者结合《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国无线电管理条例》等法律法规,针对水上无线电的管理机构及其管理职权等提出一些完善建议。

适当考虑管理机构名称变化

建议对《征求意见稿》中涉及的具体管理机构名称(如交通运输部、海事局等)修改为诸如“主管机构”的表述。这是因为受机构改革等影响,各级管理机构不仅可能出现名称变化,而且可能存在撤并等问题,若使用具体管理机构名称,一旦机构撤并或名称发生变化,就需要对涉及的法律规范进行修改。

2020年11月29日发布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》,将《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》中的“中华人民共和国交通部”修改为“国务院交通运输主管部门”即为例证。参照2021年4月29日修订的《中华人民共和国海上交通安全法》,建议将《征求意见稿》中的“交通运输部无线电管理机构”统一修改为“国务院交通运输主管部门无线电管理机构”;将“交通运输部海事局”统一修改为“国务院交通主管部门海事管理机构”或“国家海事管理机构”。可以后者为主,更简洁明了。

与上位法进行有效衔接

建议《征求意见稿》对违反上位法(主要是指《中华人民共和国无线电管理条例》)设定的管理权限存在冲突的条文予以修改。《征求意见稿》属于部门规章,《中华人民共和国无线电管理条例》属于行政法规,前者不得违反后者,且同一部立法中的条文应避免相互矛盾。

其一,建议删除《征求意见稿》第三条第五款“各直属海事局及其分支机构,按照职责权限,负责水上无线电行政许可工作”。因为此处的“水上无线电行政许可”应当至少包括水上无线电专用频率使用许可和无线电台站的设置、使用许可。一方面,《中华人民共和国无线电管理条例》第十八条第二款规定,专用频率由所在地省、自治区、直辖市无线电管理机构会同交通运输主管部门无线电管理机构实施许可。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十四条的规定,不能以“按照职责权限”为由对行政许可权进行变更。但《征求意见稿》第十条规定,“国家无线电管理机构分配给交通运输行业使用的水上无线电专用频率,由所在地省、自治区、直辖市无线电管理机构分别会同交通运输部无线电管理机构实施许可。”这与行政许可法、无线电管理条例的相关规定,存在冲突。另一方面,根据无线电管理条例第三十六条的规定,船舶无线电台(站)执照的行政许可部门应当是“国务院交通运输主管部门无电线管理机构”而非“直属海事局及其分支机构”。

其二,建议将《征求意见稿》第十八条第二款和第三款中的“交通运输部海事局”修改为“国务院交通运输主管部门无线电管理机构”。否则,其不仅与《中华人民共和国无线电管理条例》第三十六条冲突,而且与《征求意见稿》第二十一条(水上无线电专用频率使用许可材料的受理机构)、第二十二条(申请船舶制式无线电台执照所需信息的受理机构)所规定的“交通运输部无线电管理机构”相矛盾。

其三,《征求意见稿》第二十五条第一款、第二十八条、第三十一条第三款规定的行政主体是“交通运输部直属海事局及分支机构”,与《征求意见稿》第十八条第二款规定的“交通运输部海事局”不一致。建议对《征求意见稿》第十八条第二款的行政主体进行修改,将这3个条款相应地修改为“国务院交通运输主管部门无线电管理机构”。

其四,《征求意见稿》第二十三条规定“向国家无线电管理机构、省、自治区、直辖市无线电管理机构或者交通运输部无线电管理机构报告”,尽管使用“或者”表明属于选择关系,但有扩大《中华人民共和国无线电管理条例》第三十七条规定的“向无线电台(站)所在地无线电管理机构报告”范围的嫌疑。这是因为无线电台(站)分为固定台址和无固定台址,无线电管理条例第三十七条对“所在地”的界定也需要进一步明确,《征求意见稿》对此应更明确。

其五,《征求意见稿》第二十八条规定“通知申请人并说明理由”,与《中华人民共和国无线电管理条例》第三十一条规定的“不予许可的,书面通知申请人并说明理由”相抵触,有损被许可人的法定权利,建议将“通知”修改为“书面通知”。

其六,《征求意见稿》第二十九条规定“船舶制式无线电台执照期限不超过5年”,与《中华人民共和国无线电管理条例》第三十三条第一款相冲突,限制了被许可人的法定权利。结合《征求意见稿》第十三条第一款,船舶制式无线电台执照需取得无线电频率使用许可的,无线电台执照有效期不得超过无线电频率使用许可证规定的年限,即不超过10年。鉴于无线电管理条例第三十三条第一款已有规定,可将该句删除,或者参照该款的表述进行规定。

建议明晰管理部门及其职责

其一,《征求意见稿》第三条第二款、第四条第二款、第五条,都规定了“国务院交通运输主管部门无线电管理机构”的职责,比较分散,且第四条第二款规定“交通运输部无线电管理机构建立健全交通行业水上无线电管理制度,组织开展全国交通行业无线电频率保护工作”,前半句是“水上无线电管理制度”,后半句是“全国交通行业无线电频率保护”(应当不限于水上无线电频率保护),前后外延不一致。建议将其整合成1个法律条文或者1个条款,可表述为:“国务院交通运输主管部门无线电管理机构在国家无线电管理机构的业务指导下,负责交通行业无线电管理工作,建立健全交通行业水上无线电管理制度,统筹建立全国统一的交通行业水上无线电管理服务平台、无线电台站数据库、无线电监测系统,负责交通行业水上无线电数据活动和数据安全监管,组织开展全国交通行业水上无线电频率保护。”

其二,《征求意见稿》第十一条第一款规定,“地面固定台址无线电台(站)、卫星固定业务无线电台(站)(以下统称固定无线电台站)申请使用交通行业水上无线专用频率的,应向具有管辖权的无线电管理机构申请频率许可。”一方面,“具有管辖权的无线电管理机构”表述不明确,另一方面,《征求意见稿》第十条已规定了水上无线电专用频率的行政许可机关,包括固定台址和无固定台址,该条紧接着再作此规定,不仅重复而且让人费解,建议将该款删除。

其三,《征求意见稿》第十一条第二款的外延超出了“水上无线电频率”。第三款规定“省、自治区、直辖市无线电管理机构应结合交通运输部无线电管理机构的意见实施许可”,许可主体是“省、自治区、直辖市无线电管理机构”,国务院交通运输主管部门无线电管理机构只是“提供意见”,与“会同”的含义相左。根据全国人大常委会法制工作委员会《关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》之“20.1‘会同’用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。‘会同’前面的主体是牵头者,‘会同’后面的主体是参与者,双方需协商一致,共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为”以及《征求意见稿》第十条的规定,“会同”应当理解为“协商一致、共同作出”。因此,建议将这两款合并,可修改为:“省、自治区、直辖市无线电管理机构在实施无线电台设置、使用许可时,涉及水上无线电频率的,应会同国务院交通运输主管部门无线电管理机构进行许可。”

其四,《征求意见稿》第十二条规定,“向无线电管理机构提交频率许可申请材料。”由于该句前面出现了“国家无线电管理机构”,后面又有“交通运输部无线电管理机构”,导致该句中的“无线电管理机构”指向不明,且影响该句的整体含义。建议修改为“向《中华人民共和国无线电管理条例》第十四条规定的无线电管理机构提交频率许可申请材料”。

其五,《征求意见稿》第十六条与《中华人民共和国无线电管理条例》第二十六条的表述一致。一方面,这种“重复立法”意义不大。另一方面,水上无线电频率由所在地省、自治区、直辖市无线电管理机构会同国务院交通运输主管部门无线电管理机构实施许可,涉及两个机构,而撤销水上无线电专用频率使用许可、收回水上无线电专用频率亦是如此,确有必要进一步作出更明确的规定。《征求意见稿》第五条规定“国务院交通运输主管部门无线电管理机构负责交通行业水上无线电数据活动和数据安全监管工作”。因此,建议《征求意见稿》第十六条修改为:“除因不可抗力外,取得水上无线电专用频率使用许可后超过2年不使用或者使用率达不到许可证规定要求的,国务院交通运输主管部门无线电管理机构查证确认后,可会同所在地省、自治区、直辖市无线电管理机构撤销水上无线电专用频率使用许可,收回水上无线电专用频率。”(作者单位:华北电力大学法政系)

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