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顺应航天发展和卫星应用 管好用好卫星无线电频率
——《中华人民共和国无线电管理条例(修订)》空间业务解读之一

作者:国家无线电频谱管理中心 黄颖 刘海洋 来源:中国无线电管理网 日期:2016年12月14日 12:00

摘要:本文对《中华人民共和国无线电管理条例(修订)》中新增卫星无线电频率管理内容的重要意义进行了阐述,针对新增条款二十二条-二十五条进行了概括释义,并对新增空间业务管理的其他有关内容进行了说明。

一、引言

2016年11月11日,中央军委主席习近平、国务院总理李克强签署命令,公布新修订后的《中华人民共和国无线电管理条例》(以下称“新《条例》”),自2016年12月1日起施行。

2016年11月29日,工业和信息化部在北京召开了全国电视电话会议,部署新《条例》宣贯工作。

新《条例》的一大亮点是,为了顺应航天事业发展和卫星业务广泛应用的需要,增加了卫星无线电频率管理制度,明确了卫星无线电频率的取得方式、申报协调程序、卫星工程的频率可行性论证等要求,这些新的管理要求为当前科学合理规划使用卫星无线电频率资源,在国际上维护和扩展我国使用卫星无线电频率资源的合法地位,进一步为规范我国卫星无线电频率资源的申请、使用提供了完善的制度保障。

卫星无线电频率是无线电频率中的一个重要部分,是指《中华人民共和国无线电频率划分规定》中划分给空间业务(卫星)使用的频率。新《条例》中所称的卫星无线电频率,还包括与之相匹配进行应用的卫星轨道位置等卫星轨道资源,它是通过空间无线电台、卫星通信网和地球站等这些载体来体现的。

新《条例》第一次把卫星无线电频率作为一个新的管理要素提出来,不仅是对当前国际上对卫星无线电频率资源这一人类共有稀缺战略资源争夺激烈的积极应对,体现资源国际性的特征,更是在当前各类卫星应用领域不断拓宽的新形势下,顺应中国航天做大做强和走出去战略,我国在国际上履行大国责任,对国内卫星无线电频率管理工作提出的新的要求。

二、 原《条例》中有关空间业务管理内容的局限性

1993年9月11日,国务院、中央军委制定发布了《中华人民共和国无线电管理条例》(以下称“原《条例》”),确立了无线电管理各项基本制度,使我国无线电管理从“依文件管理”到“依法管理”,开启了我国无线电管理依法行政的历程,对于保障无线电频率的合理开发和利用,维护无线电波秩序,发挥了积极作用。

二十世纪九十年代初,世界和我国航天技术的发展和卫星应用都远没有今天的长足进步和蓬勃璀璨。自1957年10月4日世界上第一颗人造地球卫星上天以来,到1990年12月底,前苏联、美国、法国等主要西方国家投入技术和资金发展卫星技术和产业应用,国际卫星组织(Intelsat)、国际海事卫星组织(Inmarsat)等大型国际间卫星组织机构开展洲际间、国家间的卫星关口站链路和海上应急救援卫星通信业务,数据量和用户群都非常稀疏。

我国1970年4月24日发射了第一颗人造地球卫星“东方红一号”,至1992年左右,我国共发射各类人造地球卫星40余颗,通信卫星只有1颗,即“亚洲一号”。

总体来看,原《条例》出台前后,世界和我国航天市场和卫星技术及应用都不太成熟和广泛,卫星无线电频率和卫星轨道资源也未显出紧张的局势。

鉴于原《条例》出台时的卫星技术和产业应用情况,原《条例》并没有明确规定卫星无线电频率的有关内容,这就产生了后续的卫星无线电频率和卫星轨道资源管理以及空间业务台站管理工作中的若干管理规定和暂行办法只是笼统的用原《条例》中的“无线电频率”、“无线电台站”有关内容进行司法解释和操作实施。

三、新《条例》中新增“卫星无线电频率”管理有关内容

近年来,世界航天市场发展日趋成熟,卫星应用愈加广泛和深入。据统计,截至2016年7月1日,全球各类人造地球卫星1419颗,其中静止轨道卫星506颗,在360度的地球静止轨道上,平均不到1度就有一颗卫星。而我国拥有静止和非静止轨道卫星总数为181颗,已经超过俄罗斯成为继美国之后的第二大拥有在轨卫星的国家。

同时,卫星频率和轨道资源是全人类共有的、稀缺的战略资源,世界各国必须按照国际电联《组织法》、《无线电规则》等,在划分的空间业务频段内,遵循“先登先占”原则,以卫星网络资料为基本单位,开展国际申报、协调、登记和维护等工作,任何一个国家都不能单方面主宰卫星频率轨道资源的获取和使用。

近年来,我国在国际电联登记有效和获得一定保护地位的卫星频率和轨道资源的资料数量已经位列世界第4位(列美国、俄罗斯、法国之后)。

新《条例》正是在此背景下出台的。因此,增加卫星无线电频率管理的重要内容,明确了卫星无线电频率管理的相关制度,规定国际电信联盟规划给我国使用的卫星无线电频率,由国家无线电管理机构统一分配;申请使用国际电信联盟非规划的卫星无线电频率,应当通过国家无线电管理机构统一提出申请;使用其他国家、地区的卫星无线电频率开展业务的,应当遵守我国卫星无线电频率管理的规定,并完成与我国申报的卫星无线电频率的协调;建设卫星工程,应当在项目规划阶段对拟使用的卫星无线电频率进行可行性论证。

这些新增内容通过第二十二条至二十五条的规定,明确了卫星无线电频率的管理制度。

下面简要释之。

(一)新《条例》第二十二条 国际电信联盟依照国际规则规划给我国使用的卫星无线电频率,由国家无线电管理机构统一分配给使用单位。

申请使用国际电信联盟非规划的卫星无线电频率,应当通过国家无线电管理机构统一提出申请。国家无线电管理机构应当及时组织有关单位进行必要的国内协调,并依据国际规则开展国际申报、协调、登记工作。

需申请获取使用权的卫星无线电频率资源分为规划卫星无线电频率和非规划卫星无线电频率两种。

规划是在国际电信联盟组织框架下,根据卫星通信系统或卫星广播系统的一系列技术假设,为各国分别“冻结”一部分专用的卫星无线电频率的一种安排。条例中明确国家无线电管理机构负责对其进行统筹安排合理分配,目的是将好钢用在刀刃上,使规划卫星无线电频率在国家重要项目中充分发挥作用。

与上述规划方式不同,非规划的卫星无线电频率使用权在国际电信联盟的平台上采用“先到先得”的协调竞争方式获取。国际申报主要是将协调前拟使用的卫星无线电频率及其参数提交国际电联,并由其告知各国的过程;为确保不同的卫星系统能够互相兼容需要开展协调,即各国按照国际规则并参照技术标准所开展的双边或多边的磋商工作;登记指的是将协调完成后的卫星无线电频率及其参数通知国际电联,并登记进入国际频率登记总表的过程。

(二)新《条例》第二十三条 组建卫星通信网需要使用卫星无线电频率的,除应当具备本条例第十五条规定的条件外,还应当提供拟使用的空间无线电台、卫星轨道位置和卫星覆盖范围等信息,以及完成国内协调并开展必要国际协调的证明材料等。

本条旨在明确使用卫星无线电频率这种国际共享资源的特别要求,作为行政许可应当具备的一般条件之外的其他条件。

(三)新《条例》第二十四条 使用其他国家、地区的卫星无线电频率开展业务的,应当遵守我国卫星无线电频率管理的规定,并完成与我国申报的卫星无线电频率的协调。

随着我国对卫星无线电频率需求的不断增长,与其他国家、地区的合作也越来越多,使用其他国家、地区在国际电信联盟登记有使用权的卫星无线电频率开展业务的情况已比较普遍,因此,新《条例》对此项内容进行了规定。

1、使用其他国家、地区的卫星无线电频率开展业务的,具体有以下的几种主要应用类型:

(1)境外卫星网络空间无线电台在境内使用卫星无线电频率开展业务的。

(2)使用国外卫星网络空间无线电台在境内建立卫星通信网的。

(3)使用国外卫星网络空间无线电台在境内设置卫星地球站的。

2、使用其他国家、地区的卫星无线电频率,在中国境内开展业务的,应具备以下条件:

(1)应当遵守中国管理卫星无线电频率的规定,包括《频率划分规定》中对不同的业务使用的相应频率的划分、国家对卫星频率和其他无线电业务用频的统筹规划以及其他各项有关的管理规定等。

(2)已向国际电联报送了通知资料。

(3)使用的空间无线电台对应的卫星网络须与中国具有协调关系的相关卫星网络完成协调,并达成协调协议;或做出经相关卫星操作单位认可的有关承诺。

(4)法律、行政法规规定的开展有关业务应当具备的其他条件。如,应满足开展有关业务时对发射功率、天线口径、天线旁瓣特性、偏轴角和最大等效全向辐射功率(EIRP)谱密度等有关技术参数的规定和限制;开展涉及电信业务经营的,还应当持有相应的电信业务经营许可证;对于开展特定空间业务的,如涉及广播和气象等特殊类别业务的,应提供相关部门批准文件或证明材料等。

(四)新《条例》第二十五条 建设卫星工程,应当在项目规划阶段对拟使用的卫星无线电频率进行可行性论证;建设须经国务院、中央军事委员会批准的卫星工程,应当在项目规划阶段与国家无线电管理机构协商确定拟使用的卫星无线电频率。

本条旨在明确卫星无线电频率与航天卫星工程的承接与关联,强调在卫星工程中卫星无线电频率使用论证的必要性和重要性。

目前,我国在卫星工程项目管理中,存在重建设轻规划等问题。部分卫星工程的立项建设与卫星无线电频率获取工作存在不匹配、不同步、甚至滞后等问题,会影响卫星工程后续工作的实施,严重情况下制约卫星正常工作和效能发挥。

针对卫星工程中拟使用的卫星无线电频率可行性论证应包括分析拟使用卫星无线电频率的可行性,评估计划应用的卫星无线电频率潜在风险,并提出风险控制方案等。通过可行性论证,对卫星工程中计划使用的卫星无线电频率实现可用评估、风险预警,从而为卫星工程顺利实施提供频率资源保障,也避免各卫星工程卫星无线电频率互相之间产生有害干扰,保证卫星在轨后的正常工作。

四、新《条例》中新增空间业务管理的其他有关内容

新《条例》中除新增“卫星无线电频率”管理的有关内容,在空间业务台站管理、设施保护等方面也做出规定。

(一) 新《条例》第二十八条 申请设置、使用空间无线电台,除应当符合前款规定的条件外,还应当有可利用的卫星无线电频率和卫星轨道资源。

本条旨在明确在国际上通过申报、协调、登记等程序获得卫星无线电频率和卫星轨道资源,是设置、使用空间无线电台和建立卫星系统的先决条件。同时也指明了使用空间无线电台和卫星系统时在国际上维护已获取的卫星无线电频率和卫星轨道资源的必要性。体现出了空间业务管理中的国际性特征。

(二)新《条例》第三十条 设置、使用空间无线电台、卫星测控(导航)站、卫星关口站、卫星国际专线地球站、15瓦以上的短波无线电台(站)以及涉及国家主权、安全的其他重要无线电台(站),由国家无线电管理机构设施许可。

在无线电台(站)管理主要由地方无线电管理机构实施的总体管理布局下,本条中专门规定空间无线电台、卫星测控(导航)站、卫星关口站、卫星国际专线地球站这几类空间业务台(站)由国家无线电管理机构设施许可,充分体现这些无线电台(站)的重要性。

空间无线电台,指航天器(卫星)上的无线电台。在外太空设置使用无线电台需要考虑到由主管部门代表我国在国际上履行遵守国际条约的义务,既包括在国际电信联盟履行卫星网络通知程序,也包括在联合国外太空委履行空间物体登记的程序等。

卫星测控(导航)站,是位于地面对航天器(卫星)在发射、入轨、轨道位置保持、离轨等全寿命周期中进行控制和对各部件情况进行信息测量,或用于向航天器(卫星)提供基准信号的无线电台(站),对于各类卫星系统正常运行至关重要。

卫星关口站、卫星国际专线地球站,是卫星系统国际通信的关键台(站),关系到国家信息网络系统的安全。

(三)新《条例》第六十三条 在已建射电天文台、气象雷达站、卫星测控(导航)站、机场的周边区域,不得新建阻断无线电信号传输的高大建筑、设施,不得设置、使用干扰其正常使用的设施、设备。无线电管理机构应当会同城乡规划主管部门和其他有关部门制定具体的保护措施并向社会公布。

本条中的卫星测控(导航)站属于空间业务台(站),对其进行电磁环境保护,正是因为其在各类卫星系统正常运行中的至关重要地位所致。

五、结论和展望

新《条例》顺应我国航天事业发展和卫星业务广泛应用的需要,并吸收了原《条例》实施23年来总结的有益经验,第一次把卫星无线电频率作为一个新的管理要素提出来,并明确了卫星无线电频率的取得方式、申报协调程序、卫星工程的频率可行性论证、特殊空间业务台(站)的管理和保护等要求,为当前科学合理规划使用卫星无线电频率资源,进一步规范我国卫星无线电频率资源的申请、使用提供了完善的制度保障。

新《条例》已于2016年12月1日已经正式实施。法律发布只是开始,法律实践才是重点。我们要以新《条例》实施为契机,制(修)定相应的配套规章和规范性文件,比如《卫星网络空间电台管理规定》、《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》、《卫星网络申报协调与登记维护管理办法》等,进一步健全法律体系;同时,着重做好新《条例》中卫星无线电频率有关条款的释义编写和宣贯,使政府主管部门、技术支撑机构、卫星操作单位、卫星运营单位和最终用户都依法管好、用好卫星无线电频率,充分发挥出卫星无线电频率在经济建设和国防建设中的资源载体作用。

参考文献

[1]《中华人民共和国无线电管理条例》.1993

[2]《中华人民共和国无线电管理条例》.2016

[3]《无线电规则》.国际电信联盟,2016


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